民之所望，政之所向。作为治国理政的重要方式，五年规划不仅集中呈现了党对经济社会发展的战略擘画，也是一项汇集众智、凝聚共识，将人民对美好生活的向往转化为国家发展目标的民主实践过程。习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议〉的说明》中指出：“这次文件起草工作，是发扬党内民主和全过程人民民主的又一次生动实践”，深刻揭示了五年规划编制蕴含的民主价值。从前期调研、意见征询到审议完善，规划编制的全过程贯穿着多层次、多主体、制度化的参与协商，成为观察和理解全过程人民民主实践形态的典型范例。

走好群众路线，把顶层设计和问计于民统一起来

早在新中国首个五年计划制定实施之时，毛泽东同志就指出：“我国人民应该有一个远大的规划，要在几十年内，努力改变我国在经济上和科学文化上的落后状况，迅速达到世界上的先进水平。”这一重要论述在起点上确立了“人民的规划”的政治属性，体现了党的主张、国家意志、人民意愿紧密融合。经过70多年探索实践，党将自身群众路线方法深度嵌入规划制定全过程，形成了顶层决策中自觉问计于民的有效机制。在规划编制实施中，不但有政府各个部门、各个层级协同参与，高校、智库等专业力量开展研究论证，而且基层人民群众声音始终在场并得到有效倾听与积极回应。从“十五”计划扩大社会参与，到“十一五”规划建立建言机制，“十四五”规划首次在《建议》起草阶段开展网络征求意见，“十五五”规划建议进一步提前征集时间，并首次对网络征求意见进行反馈。“十五五”规划编制工作网络征求意见共收到群众有效建言311.3万余条，经梳理摘编，形成27个方面具有建设性、代表性的意见建议1500余条，其中许多内容以适当方式体现在规划建议相关举措之中，民意直达决策得以充分彰显。

五年规划编制中这种“顶层设计”与“问计于民”相结合的决策模式，蕴含战略定力与民意基础的深刻统一，为规划的顺利推进奠定了坚实基础。新征程上发展全过程人民民主，必须坚持走好群众路线，在重大决策过程中主动开门纳谏，构建多样、畅通、有序的民主渠道，实现国家意志与人民意愿的双向贯通、良性互动，让科学决策始终扎根于人民实践沃土。

充分凝聚共识，找到全社会意愿和要求的最大公约数

习近平总书记多次指出，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。作为国家层面的顶层发展蓝图，五年规划的编制不仅注重广泛征求民意，更通过多层次的制度化协商，实现诉求转化和共识凝聚。规划建议的制定过程呈现出“几上几下、日渐成熟”的共识凝聚路径。首先，社会层面的共识构建，注重倾听和吸纳各阶层、各群体的利益诉求，特别是让偏远地区、特殊群体以及新兴业态从业者等传统参与渠道相对不足的“少数声音”得到充分表达和重视。“十五五”规划建议提出“建立健全职业伤害保障制度”，正是对快递员、外卖骑手、网约车司机等新就业形态劳动者关切的直接回应，完善了对相关特定群体的权益保障，让最微观的声音也能汇入国家发展的洪流。二是通过党内外征求意见、人大常委会专题调研、政协专题议政等协商平台，对社会意见进行专业论证和系统整合，形成具有可操作性的政策共识。在“十五五”规划建议制定过程中，国家发展改革委连续召开多场企业座谈会，聚焦科技创新、国企民企协同、扩内需稳就业等主题听取企业意见建议，并对各方意见进行综合统筹和综合平衡，形成了针对性的政策举措。最后在决策层面，通过党内民主和法定程序，将前期协商共识升华为指引发展方向、凝聚奋进力量的政治共识。

五年规划的编制实施充分彰显了全过程人民民主以民主聚共识、以共识固团结的优势。发展全过程人民民主，就要将“找到全社会意愿和要求的最大公约数”这一人民民主的真谛贯穿于民主全过程，积极探索民主恳谈会、村民论坛、小院议事厅等具有“烟火气”的民主协商形式，通过制度化的广泛协商使差异化诉求与真知灼见得以系统整合，在协商中寻求意愿的最大公约数，绘出最大同心圆。

健全法治保障，促进实质民主和程序民主相贯通

实质民主和程序民主构成民主政治的两个基本维度。实质民主以实现人民根本利益为价值归宿，程序民主则通过制度化方式确保民主权利有效落实，二者共同构成全过程人民民主的完整形态。五年规划的制定与实施，体现了法治框架下二者深度融合：在实质民主层面，规划坚持以人民为中心，确保发展成果惠及全体人民，从实施城乡居民增收计划到逐步提高城乡居民基础养老金，从稳步扩大免费教育范围、探索延长义务教育年限，到推动高等教育提质扩容等，规划建议中的一切发展政策无不以人民利益为出发点和落脚点。在程序民主层面，通过国家发展规划法等法律制度将公众参与、专家论证、人大审议等程序规范化。近期，提请二次审议的国家发展规划法草案，将“践行全过程人民民主”确立为基本原则，明确规定国家发展规划的编制应当健全公众参与机制，增加人大及其常委会、有关专门委员会的相关职责和程序规定，明确规定规划实施情况的中期评估报告等材料应当向社会公布等，强化程序规范与公开性。

《国家发展规划法》的立法进程，标志着国家规划体系“法治驱动”的强化。发展全过程人民民主，必须坚持实质民主与程序民主统一。既保证民主过程围绕人民根本利益展开，避免形式化倾向，又善于在法治框架内构建稳定参与渠道，确保民主有章可循、有据可依，使全过程人民民主在“解决人民需要解决的问题”中不断丰富实践形态。

【作者：李鹏博（湖南省委党校科学社会主义教研部副教授）】